Последние тридцать

В истории России выборы на протяжении веков играли значительную роль. Но преемственность в развитии института выборов в истории нашей страны отсутствует – слишком радикально менялись и формат, и функции выборов на разных этапах истории. Начиная с периода средневековья, Россия испытала несколько совершенно различных моделей организации института выборов.

Любопытно, что столь же драматичную изменчивость и даже ломку отечественной избирательной системы мы можем увидеть и на очень коротком историческом отрезке – на протяжении последних 30 лет.

За последние 30 лет Россия испытала три модели выборов, которые были ориентированы на разные политические режимы и играли разные роли в жизни страны.

До конца 1980-х гг. в СССР существовали выборы тоталитарного режима, являвшиеся в большей степени ритуалом, символизирующим единение народа и правящей партии. Выборы были безальтернативными и не применялись для избрания высших органов власти. Советские выборы не обеспечивали функции обновления элит, избрания наиболее влиятельных органов власти, ответственности правительства перед обществом.

С начала 1990-х и до начала 2000-х гг. в России создавалась модель демократических выборов, ориентированная на выполнение гораздо более значительных задач – от формирования органов управления до обеспечения рекрутирования правящих элит.

В XXI столетии в России строится модель выборов гибридного политического режима, в основном выполняющая имитационные задачи. Предназначение выборов при этой системе заключается в выполнении некоторых функций в интересах правящих групп (обеспечение легитимности правительства, демонстрация лояльности, снятие политического напряжения). При этом выборы перестают выполнять наиболее важные демократические функции.

Решение о демократизации политической системы было принято советским руководством в 1988 г., в 1989 г. прошли эпохальные выборы народных депутатов СССР. Состоявшиеся в 1990 г. выборы народных депутатов РСФСР многими экспертами оцениваются как наиболее свободные, демократические и справедливые выборы в истории России. Выборы народных депутатов 1989 и 1990 гг. играли особую роль не только в силу их исторического значения, но и по причине центрального положения представительного органа власти в системе государственного управления. В 1990-е гг. после формирования в России президентской республики значение парламентских выборов существенно сокращается.

Парадокс российского опыта становления демократических выборов заключается в том, что Советская Россия в первую половину XX в. была в числе первых стран мира, где были реализованы многие прогрессивные электоральные институты – всеобщее избирательное право, избирательные права женщин, равное избирательное право и т.д. Тем не менее в 1990-е годы демократическая Россия создавала новую модель избирательной системы словно «с чистого листа». Только некоторые элементы советской системы выборов были сохранены, например, возможность голосования «против всех».

Следующим водоразделом в истории постсоветских выборов стало начало 2000-х годов. Большинство исследователей называют 2001-2002 годы периодом, с которого радикально меняется вектор развития избирательной системы, происходит системное сворачивание демократических электоральных институтов.

Избирательная система России может быть признана одной из наиболее изменчивых избирательных систем в мире. Только начиная с 1993 года при формировании нижней палаты федерального парламента были использованы три совершенно разные избирательные формулы. Помимо этого, при избрании народных депутатов СССР (1989 г.) и РСФСР (1990 г.) применялись две другие избирательные формулы. Таким образом, за последние 30 лет наша страна опробовала пять избирательных систем при выборах в парламент – беспрецедентный случай в мировой истории.

Кого избирают?

В различных странах на прямых выборах избираются разные виды должностных лиц.

С начала 1990-х годов и вплоть до настоящего времени в России сложилось, что на прямых выборах могут избираться только два вида должностных лиц – высшее должностное лицо и депутаты.

Проходят выборы должностных лиц трех уровней публичной власти (федерального, регионального, местного). Жители поселений могут избирать лиц двух уровней муниципальной власти (районного и поселкового). Таким образом, максимальное число выборов, в которых могут принимать участие российские граждане – 8. Минимальное число (с учетом отсутствия выборов глав субъектов федерации и глав муниципалитетов на некоторых территориях) – 4.

В странах западной демократии гражданин может принимать участие в выборах до 25 органов власти (в некоторых штатах США).

В 2005-2012 годах в России отсутствовали выборы губернаторов.

В настоящее время идет процесс отмены прямых выборов глав муниципалитетов и местных депутатов. В 85% крупных городов – столиц субъектов федерации – отсутствуют прямые выборы глав муниципалитетов. При этом в г.Челябинск начиная с 2014 г. отсутствуют также прямые выборы городских депутатов.

Таким образом, в избирательной системе России присутствуют две противоречивые черты – большое количество выборных должностей и малое количество видов выборов, в которых принимают участие граждане. При этом на муниципальном уровне присутствует явная тенденция к сокращению выборных должностей, и самых важных должностей – глав муниципалитетов.

Номенклатура выборных должностных лиц и система управления в России построены таким образом, что исполнительная ветвь власти не зависит от парламентских выборов и зависит только от выборов высшего должностного лица.

Оппозиционные активисты и эксперты предлагают расширить перечень видов должностных лиц, избираемых на прямых выборах (например, ввести выборность судей, начальников полиции и т.д.).

Общее количество выборных должностных лиц в России – около 267 000 человек, из которых 94% составляют муниципальные депутаты.

Особенности избирательной системы.

В рассматриваемый период состоялось 6 президентских кампаний (1991, 1996, 2000, 2004, 2008, 2012 годы.). Президентские выборы – это единственный вид выборов в России, на которых на протяжении всего рассматриваемого периода применялся один вид избирательной системы. В данном случае это мажоритарная система абсолютного большинства. Только один раз – в 1996 году – для выявления победителя понадобился второй тур выборов. Считается, что высокий уровень конкуренции на президентских выборах был только в 1990-е годы. Президентские выборы после 1996 года выполняют функцию одобрения заранее отобранной кандидатуры.

Парламентские выборы в 1993, 1995, 1999 и 2003 годах прошли по смешанной несвязанной избирательной системе, в 2007 и 2011 годах – по пропорциональной системе. В 2013 году принято решение о переходе к смешанной несвязанной избирательной системе (в иной модификации, нежели до 2003 года). Во всех случаях используется вариант закрытых партийных списков, который не дает избирателю возможность выбирать конкретных кандидатов в партийном списке. На выборах 2007 и 2011 годов заградительный барьер для политических партий составлял 7%, среди всех европейских стран более высокий барьер существует только в Турции и Лихтенштейне (10% и 8%). В 1993-2003 годах и с 2016 года величина заградительного барьера установлена в 5%.

Воссозданные в 2012 году губернаторские выборы проводятся, как и ранее, по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства. На этапе регистрации кандидата введены два важных фильтра – возможность выдвижения только от зарегистрированной политической партии и одобрение со стороны муниципальных депутатов (фактически – со стороны «Единой России»). На прошедших с этого времени губернаторских выборах ни один оппозиционный кандидат не приблизился к тому, чтобы победить действующего главу региона.

Выборы должностного лица – единственный вид выборов, от которых зависит правительство и исполнительная ветвь власти, - являются наименее конкурентными.

Избирательная система России содержит немало институциональных находок, служащих ограничению конкуренции на выборах для нужд гибридного политического режима.

Одним из способов форматирования института выборов в 2000-е годы стала «партизация выборов» – процесс, к изучению которого привлек внимание российский политолог Александр Кынев. Жестко централизованные политические партии, зависимые от государственной власти, получают исключительные привилегии в избирательном процессе. Запрещаются иные коллективные акторы избирательного процесса (избирательные объединения). Чрезвычайно сокращаются возможности независимых кандидатов. На протяжении двух избирательных циклов партии обладали монополией на выдвижение кандидатов в депутаты, в настоящее время сохраняют монополию на губернаторских выборах. Политические партии, в том числе и формально оппозиционные, становятся главным орудием борьбы против нежелательной для правящих групп конкуренции на выборах. На региональных выборах в 2013-2014 годах именно политические партии снимали с выборов наиболее опасных и сильных оппозиционных кандидатов.

Другими важными институциональными изменениями выборов в России в последние полтора десятилетия стали: отмена избирательного залога, отмена минимального порога явки на выборы, отмена голосования «против всех», ужесточение требований к регистрации кандидатов и работе наблюдателей.

В период 2000-х годов в России наблюдаются институциональные эксперименты по ограничению пассивного избирательного права – права граждан баллотироваться на выборные должности. Федеральным законом от 5 декабря 2006 года № 225-ФЗ пассивного избирательного права были лишены отдельные категории граждан, осужденные и имеющие непогашенную судимость. В 2007 году к ним были добавлены лица, привлеченные к административной ответственности по делам об экстремизме. В 2012 было впервые введено пожизненное лишение пассивного избирательного права для лиц, осужденных когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. В 2013 г. было установлено, что на выборах всех важнейших должностей (федеральные выборные должности, главы субъектов федерации, муниципальных районов и городских округов) не могут баллотироваться граждане, имеющие счета (вклады) в иностранных банках, расположенных за пределами страны.

Серьезные споры вызывает вопрос о применяемой методике распределения депутатских мест между партийными списками, преодолевшими заградительный барьер на выборах в представительные органы власти. В начале 2010-х годов на региональных выборах произошел переход от методики Хэйра-Нимейера, обеспечивающей объективное распределение мандатов между партиями, к так называемому «методу делителей Империале» и его модификациям. Метод делителей Империале предусматривает неадекватное увеличение представительства партии-лидера за счет оппозиционных партий.

Одной из бед избирательной системы России является проблема нарушений на выборах. Обвинения в фальсификациях и иных нарушениях стали причиной крупнейших акций протеста в 2011-2012 годах.

Необходимая правовая защита института выборов отсутствует. В отличие от ведущих демократических стран, в уголовном праве РФ только 4 статьи посвящены преступлениям в сфере избирательного процесса (в западных демократиях – в десятки раз больше). В связи с этим многочисленные действия, направленные на подрыв выборов, в России не влекут за собой правовой ответственности. Например, вброс бюллетеней, продажа избирателем своего голоса и так далее не являются по российским законам ни уголовными преступлениями, ни даже административными правонарушениями.

Помимо отсутствия надлежащей правовой защиты выборов, отдельное значение имеет правоприменительный аспект. Наиболее скандальным прецедентом стало судебное обжалование результатов выборов мэра Астрахани в 2012 году. Суд признал нарушения до 12 норм закона со стороны избирательных комиссий на 75% избирательных участков города, но не отменил официальные результаты выборов ни на одном из участков.

Несмотря на чрезвычайную изменчивость и недоверие населения к выборам, публичное обсуждение электоральной реформы находится на низком уровне. Ни одна из политических партий не имеет последовательного проекта преобразования института выборов в стране. Крупнейшим альтернативным проектом организации выборов в России до сих пор остается подготовленный в 2010 году группой экспертов проект Избирательного кодекса (Аркадий Любарев и другие).

Изучение выборов в России.

При изучении современных российских выборов важнейшее значение имеет выбор методологической основы.

Парадигма «демократического транзита» вплоть до начала 2000-х годов предопределяла методологию, повестку дня и терминологический аппарат рассмотрения электоральных процессов в России.

После отказа от парадигмы транзита обострился вопрос о классификации существующего политического режима.

Австрийский исследователь Андреас Шедлер отнес современную Россию к числу стран, в которых существует политический режим электорального авторитаризма. Этот подход разделяют ведущие отечественные исследователи российских выборов Григорий Голосов и Владимир Гельман. С этих методологических позиций подготовлено одно из заметных международных исследований выборов современной России – сборник Russia’s Authoritarian Elections, изданный в 2012 году под редакцией Стивена Уайта.

Американские ученые Стивен Левицкий и Лукан Вэй относят Россию к числу стран с «конкурентным авторитаризмом» и соответствующим образом трактуют вопрос о значении и смысле выборов в нашей стране.

Самый влиятельный современный исследователь выборов Пиппа Норрис предпочитает использовать более гибкий концепт «гибридный режим», причисляя к широкому кругу стран с этим политическим режимом и современную Россию.

В отечественной науке изучение российских выборов тесно связано с именами отдельных ведущих исследователей. При этом большинство из них, в отличие от своих западных коллег, вынуждены уделять повышенное внимание также эмпирическим исследованиям и обзорам избирательных кампаний в России.

Наиболее влиятельным в мировой науке российским исследователем избирательных систем является Григорий Голосов, единственный отечественный ученый, чья работа получила награду Американской ассоциации политической науки. В 2010 году под редакцией Г.В. Голосова был издан словарь «Выборы и электоральная политика».

Под редакцией Владимира Гельмана, Григория Голосова и Елены Мелешкиной были подготовлены крупные коллективные исследования российских избирательных кампаний 1990-х годов. «Первый электоральный цикл в России, 1993-1996» (М., 2000), «Второй электоральный цикл в России, 1999-2000» (М., 2002).

По уровню применения количественных методов в электоральных исследованиях отечественная политология значительно отстает от западной науки. Наиболее заметными отечественными работами в этом направлении стали монографии А.С. Ахременко «Структуры электорального пространства» (2007) и «Количественный анализ результатов выборов: современные методы и проблемы» (2008).

В исследованиях электоральной географии России наиболее известными являются работы Ростислава Туровского и американского эксперта Александра Киреева.

Ведущим исследователем трансформации электорального законодательства в России является Аркадий Любарев. При его участии были созданы монографии «Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы» (Аркадий Любарев, Александр Иванченко, Александр Кынев, 2005 год), «Российские выборы от перестройки до суверенной демократии» (Аркадий Любарев, Александр Иванченко, 2006 год) и другие.

Нарушения на выборах в России стали объектом серьезных научных исследований ряда ученых, в том числе Андрея Бузина – автора работ «Административные избирательные технологии: московская практика» (2006 год), «Административные избирательные технологии и борьба с ними» (2007 год) и другие.

Наиболее значительными исследованиями региональных выборов в России являются монографии Александра Кынева «Выборы парламентов российских регионов 2003-2009: первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы» (М., 2009) и «Выборы региональных парламентов в России 2009-2013: от партизации к персонализации» (М., 2014).

Существует фундаментальный и острый дискуссионный вопрос, к которому приходят все исследователи, поднимающие вопрос о значении выборов в современной России: способствуют ли выборы демократизации страны или, напротив, укрепляют власть правящих группировок?