Последние тридцать

Отношения между центром и регионами — одна из богатейших и противоречивых тем в российской политике. С одной стороны, значимые события в региональной политике происходят постоянно: буквально каждый месяц, если не чаще, можно говорить о тех или иных тенденциях, больших и малых сдвигах в характере этих отношений, их балансе, усилении или ослаблении игроков, их удачной или неудачной борьбе за свои интересы. С другой стороны, есть и весьма устойчивые правила игры, характерные скорее для централизованного, но в то же время необычного, большого и разнородного государства, которые воспроизводятся на протяжении столетий. Последние 30 лет в региональной политике оказались интереснейшим сочетанием состоявшихся реформ, сорванных или неудачных процессов и повторений многократно пройденного в отечественной истории. 

Огромное влияние на отношения между центром и регионами продолжает оказывать советское наследие федерализма и региональной политики. От советского периода унаследованы этнические элементы российского федерализма, как и сама первая попытка создания федеративных отношений на отечественной почве, а также оставшееся без существенных изменений административно-территориальное деление, практики централизованного распределения ресурсов. В советское время уходят корнями и региональные элиты, хотя по прошествии времени влияние элит, сделавших успешную карьеру уже в советское время, снижается и в перспективе должно уже сойти на нет. Поэтому рассмотрение тридцатилетнего периода с 1985 по 2015 годы имеет свои смыслы для региональной политики: это период реформ советской системы, начатых с горбачевской перестройки, и последовавших за этим новых реформ и контрреформ, насыщенных политической борьбой, но не приведших к созданию качественной новой системы. 

Не только советское, но и старое имперское наследие, с его традициями централизации, умеренной и ограниченной автономизации отдельных территорий, вниманием к этническим факторам — с периодическими попытками их ассимиляции, попытками введения местного самоуправления, создания бюрократических институтов и формирования провинциальных элит, оказывало и продолжает оказывать влияние на отношения между центром и регионами. Постсоветский период ознаменовался попыткой строительства демократической федерации, частично воспроизводящей заимствованные с Запада формы, но под большим вопросом оказалось и наличие значимых политических субъектов, выступающих за такую реформу, и искренность самих реформаторов. В итоге воспроизводство старых институтов имперской и советской государственности, в сочетании с новыми институтами и их мутациями в российских условиях, сформировали сложный, необычный и интересный контекст региональной политики. В этих условиях не могло произойти ничего иного, кроме создания гибридных форм, в процессе постоянной борьбы за постоянно меняющийся объем политических и финансовых ресурсов. 

Самостоятельность регионов практически сразу же оказалась и так и осталась в центре политической повестки. С тех пор вопрос о региональных полномочиях, не просто юридических, но и фактических, то есть обеспеченных ресурсами, и притом востребованных, является ключевым вопросом центро-региональных отношений. Советская традиция при этом предопределила особые интересы, повышенные амбиции и претензии национальных республик, которые только и обладали признаками субъектов федерации в РСФСР, в отличие от «обычных» административных регионов, таких как края и области. Республиканские интересы всегда создавали поле напряженности в российской региональной политике, поскольку национальные регионы стремились закрепить свое привилегированное место и получить больший объем ресурсов. В позднеперестроечный период и в процессе распада СССР борьба за повышение статуса российских регионов выразилась в том, что каждая территория стремилась встать на ступеньку выше: в одних случаях это было продуманное устремление, в других – выдвижение заведомо завышенных требований в торге с вышестоящими властями. Такие республики, как Татарстан и Башкирия, хотели стать союзными республиками в СССР, выйдя из состава России, новые политические движения Чечни требовали полной государственной независимости, все автономные республики прежней РСФСР приняли декларации о государственном суверенитете, а многие регионы статусом пониже провозглашали себя республиками. Так или иначе, но пресловутый «парад суверенитетов» конца 80-х — начала 90-х годов, уступки и последующая борьба центра за «выравнивание» федерации и приведение регионов к «общему знаменателю» определили одну из главных сюжетных линий в последнем тридцатилетии. В этом процессе оформились интересы национальных бюрократий, стремившихся к контролю за ресурсами своих республик, периодически вспыхивал этнический национализм на социальном уровне, выдвигавший свои требования или поддерживавший требования «своих» элит. 

Однако сложившийся за долгие века императив сохранения российской государственности, ее единства и целостности, очень быстро поспособствовал формированию позиции федерального центра, направленной на преодоление асимметрии в федерации и укрепление централизованных начал. Если в 1992 году ныне уже забытый федеративный договор предполагал различные объемы полномочий у разных групп регионов, то конституция 1993 году жестко определила равноправие всех субъектов федерации, оставив республикам небольшие и скорее символические привилегии. Практика договорного разграничения полномочий в индивидуальном порядке, которой наиболее эффективно воспользовался Татарстан (а затем Башкирия и Якутия), к концу 1990-х годов была уже свёрнута, а в нулевых фактически отменена, с подписанием лишь одного, нового и тоже скорее символического договора с тем же Татарстаном. 

Однако на место борьбы за формальные статусы почти сразу же пришла борьба за объемы ресурсов, контролируемых федеральными и региональными элитами. В этой борьбе группирование субъектов федерации на республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа не имело принципиального значения. Хотя отдельные республики, как те же Татарстан, Башкирия и Якутия, и стремились подкрепить свой «исторический» статус расширенными, за счет индивидуальных соглашений, полномочиями, позволяющими, в частности, создать собственный госсектор и проводить приватизацию в интересах местных групп влияния. Но на первый план всё таки вышла борьба за «реальную», а не символическую власть, то есть за контроль над местными ресурсами, а в ней могли участвовать любые регионы. 

В этой борьбе, однако, в нулевые годы произошла смена доминанты. Если при слабом «ельцинском» центре регионам была важнее самостоятельность при распоряжении ресурсами местного происхождения, то после прихода к власти В. Путина, в условиях укрепления властной вертикали и расширения возможностей федерального бюджета, регионы сочли возможным своей самостоятельностью поступиться. Причиной тому стала выросшая заинтересованность в федеральных ресурсах, распределением которых федеральный центр стал заниматься в более продуманном, хотя и далеко не прозрачном ключе. И здесь уже неформальные и изменчивые привилегии в распределительной политике центра далеко задвинули на второй план прежнюю борьбу за региональный суверенитет и самодостаточность. В сухом остатке здесь разве что рудиментарные претензии того же Татарстана на президентский титул и прочее. При этом и для Татарстана куда важнее иметь доступ к федеральным ресурсам и процессам принятия выгодных для себя решений, в чем эта республика вполне преуспела. 

 Ведущими игроками в отношениях между центром и регионами изначально были и остались элиты, взаимодействие которых и определило динамику происходящих процессов. Процесс же замены региональных элит принял скорее естественный, медленный и инерционный, чем «революционный» характер, подчеркивая тем самым дефицит коренных политических преобразований в стране и отсутствие какого-либо принципиально нового слоя управленцев. Однако возможности региональных элит в изменившихся экономических условиях резко выросли. Если в советское время они участвовали в управлении ресурсами в роли винтиков одной большой государственной машины, то теперь они получили возможности прямого контроля над региональными ресурсами и их приватизации. Тем самым региональные элиты стали превращаться в группы влияния, в основы ФПГ или в их партнеров. Их последующее встраивание во властную вертикаль оказалось делом непростым и не столь уж эффективным. Они могут демонстрировать полную политическую лояльность, но за этим зачастую скрывается потребность в обмене лояльности на право реализации собственных экономических интересов, при поддержке Кремля, либо невнимании последнего. В случае же наступления на свои интересы региональные элиты способны давать отпор и, по крайней мере, не будут сдаваться без боя, если только на них не обрушится мощная антикоррупционная кампания, против которой приема у них нет. Превратить же региональные элиты опять в «винтики» можно только с полной отменой федерализма, но на такие жесткие решения центр по-прежнему не способен, да и необходимости в них никто не видит. 

Конфликты элит и пакты между элитами собственно и задали тренд развитию отношений между центром и регионами, в то время как борьба за суверенитет и сепаратизм постепенно превратились в торг за ресурсы, а попытка создания симметричной федерации обернулась неформальной асимметрией, основанной на элитных привилегиях. При этом региональная структура, то есть административно-территориальное деление, с которым связаны и интересы сложившихся элит, и идентичности населения, оказалась почти безальтернативной. Лишь в нулевые годы удалось приступить к ее небольшой коррекции, выразившейся в объединении большинства сложносоставных субъектов федерации, но и то без самых сложных случаев, типа Тюменской области. Остальные же корректировки были вызваны причинами скорее геополитического характера, такие как разделение Чечни и Ингушетии и присоединение Крыма и Севастополя. Что касается границ между субъектами, то и здесь крупных перемен не случилось, за исключением резкого расширения границ Москвы за счет Подмосковья, проведенного в благоприятный конъюнктурный момент. 

Конечно, граждане не были столь уж безмолвной массой, пока элиты решали и продолжают решать свои вопросы. Но сказать, что федерализм в России был социально востребованным явлением, все-таки нельзя. Потребность в национальной автономии, закрепленная в советских институтах, была и во многом сохраняется, но она относится, прежде всего, к республикам, и то не всем, а тем, где силен и устойчив свой национализм. Потребность в сильной региональной власти была осознана в период резкого ухудшения экономической ситуации, сложившись в первое пятнадцатилетие, но во втором пятнадцатилетии на первые позиции вышла федеральная власть, и именно с ней связаны основные общественные ожидания. Особой же склонности к самоуправлению на местах, его активной поддержке, явке на региональные и местные выборы россияне, при их слабой демократической традиции, не продемонстрировали, фактически разрешив центру производить с этим самоуправлением любые эксперименты. 

Выстраивание властной вертикали оказалось в итоге наиболее успешным процессом в отношениях между центром и регионами. Ее необходимость не отрицалась российскими властями никогда, но эффективность была очень разной, поскольку центр далеко не сразу выстроил искомую властную иерархию. Так, президент Б. Ельцин стал назначать своих полпредов в регионы уже в конце августа 1991 года, но при В. Путине президентская вертикаль приобрела четкий многоступенчатый характер, включив специально созданные для этого федеральные округа. Кроме того, был усилен контроль центра над силовыми структурами на местах, которые в 1990-х годах нередко оказывались под контролем местных групп влияния. В конечном итоге региональные элиты попали под более жесткое «наблюдение», и их поле для маневра значительно сократилось и в административной, и в экономической сферах. Механизмы консолидации элиты через их объединение в одной партии, централизация кадровых решений (особенно в период отмены прямых губернаторских выборов), создание прямого экономического интереса к партнерству с центром и федеральными ФПГ в конечном итоге дали свой эффект. Хотя при этом на уровне правительства создать стройную модель управления региональной политикой не удалось: специализированное министерство регионального развития было создано, а затем ликвидировано, система «региональных» министерств (Дальний Восток, Северный Кавказ, Крым и другие) и специализированных комиссий также не стала устойчивой. Но это связано уже с меняющимися аппаратными балансами в сложнейшем механизме федерального правительства. Приоритетность самой региональной политики и отношений с определенными макрорегионами, для которых создавались «свои» министерства, на самом деле, если говорить о выделении ресурсов, не находилась в прямой зависимости от наличия или отсутствия тех или иных министерств. 

Однако наименее устойчивыми в сложившейся системе оказались как раз те институты, которые ассоциируются с неудавшимся и невостребованным процессом построения демократической федерации. Во-первых, это институт губернатора. Стоит помнить о весьма неуверенном введении прямых губернаторских выборов, которое в общероссийском масштабе произошло только после избрания Б. Ельцина на второй президентский срок. До этого выборы могли проводить только республики, а кроме них еще ряд регионов  в порядке исключения и по особым решениям. Прямые выборы, несмотря на их сознательное откладывание, повлекли за собой приход к власти множества оппозиционеров, а затем их постепенную интеграцию, которая, кстати, серьезно повлияла и на процесс формирования в стране системной оппозиции. После 2000 года изменения стали еще более частыми: за усилением контроля над выборными губернаторами последовала ликвидация их выборности, замененной сложной процедурой, в которой решающая роль принадлежала главе государства. Отмена выборов позволила ускорить не только кадровую ротацию губернаторского корпуса, который стали покидать прежние советские лидеры и бывшие оппозиционеры, но и трансформацию элиты, ставшей уходить из публичной сферы, превращаясь в обычную бюрократию. Без выборов проще стало продвигать на места «варягов», ставленников федеральных групп влияния, перемещать кадры из региона в регион и тому подобное, то есть делать то, что характерно для унитарных систем. Возвращение прямых выборов в 2012 году, призванное повысить эффективность работы губернаторов, в том числе в публичной сфере, и легитимировать их власть, означало новые изменения. Но при этом императивы политической стабильности привели к созданию системы контроля над селекцией кандидатов на этих выборах и сохранили ведущую роль президента, назначающего и меняющего временно исполняющего обязанности губернаторов. В конечном итоге возвращение прямых выборов оказалось способом придать больше гибкости вертикальной модели управления и вновь частично поменять элиты. 

Во-вторых, «палата регионов», Совет Федерации, впервые созданная в России в 1993 году, также претерпела немалое число реформ, главный смысл которых, опять же, состоял в создании тех или иных механизмов управления подбором кадров. В духе 1990-х годов за первым и последним выборным составом Совета Федерации (в котором, однако, ведущую роль все равно играли региональные чиновники) последовало формирование «боярской думы», состоящей из губернаторов и спикеров региональных законодательных собраний. И в духе нулевых годов перевод членов верхней палаты на постоянную основу работы, по аналогии с Госдумой, вместе с реализацией принципа делегирования сенаторов исполнительной и законодательной властью субъектов федерации, означал включение Совета Федерации в систему централизованной кадровой политики. Решения де-факто принимались центром или федеральными группами влияния, а серьезнейшей проблемой, помимо политического веса сенаторов как таковых, стала их ответственность перед регионами. Эту проблему пытались решать, вводя и отменяя различные ограничения, прежде всего цензы оседлости, но принципиальное решение о нормах публичной ответственности сенаторов перед субъектами федерации не принималось никогда. В этих условиях региональное представительство на федеральном уровне тоже стало обеспечиваться или частично формализованным (например, через Госдуму, Госсовет), или неформальным путем. 

Без развития федеративных институтов, таких как региональное самоуправление и значимое представительство регионов в центре, не могло возникнуть и подлинной субъектности регионов в системе российского федерализма. Региональное управление приобрело ярко выраженный менеджериальный и притом безынициативный характер. Но в этой ситуации отнюдь не исключены эксклюзивные возможности отдельных регионов, по тем или иным причинам поддерживаемых центром. Последний, несомненно, понимает значимость регионов в российской политике и необходимость выстраивания отношений с региональными элитами. Губернаторы становятся младшими партнерами центра в рамках единой системы государственной власти и имеют возможность вести борьбу за реализацию своих интересов через принятие выгодных им решений. 

Вертикальная система с элементами формального и неформального федерализма особенно хорошо выражена в межбюджетных отношениях и региональной экономической политике, где как раз и происходит особенно много изменений. Российская конституция нечетко и без деталей определяет разграничение полномочий между уровнями власти, а объем ресурсов, которыми располагает государство, менялся буквально в разы в ту и другую сторону. В процессе выстраивания властной вертикали, на место довольно хаотичной региональной политики 1990-х годов постепенно пришла более чёткая регламентация полномочий, а вслед за ней – конкретизация требований центра, выраженная в индикаторах эффективности региональной власти, положениях президентских указов и тому подобное. Но в условиях гигантской социально-экономической поляризации российского пространства и слабой ресурсной базы большинства субъектов осталась проблема нефинансируемых мандатов, а с ней и перекладывания на регионы ответственности, с которой власти на местах справиться не в состоянии, что ставит их в заведомо зависимое и неприятное положение. По факту регионы в конечном итоге стали тратить основную часть своих бюджетных средств на социальную сферу (образование, здравоохранение, социальная политика), а также на ЖКХ и дороги. При этом нарастание бюджетных ограничений приводит к сокращению финансирования ЖКХ, за которым может последовать и дальнейшая «оптимизация» социальной сферы. Еще одним новым трендом стало снижение федеральной помощи регионам, которые во все большей степени вынуждены рассчитывать на собственные доходы, а для решения текущих задач залезают в долги, в том числе перед тем же центром, предоставляющим бюджетные кредиты. 

Таким образом, распределительная политика центра, сыгравшая важнейшую роль в укреплении властной вертикали в нулевые годы, начинает сейчас подвергаться эрозии. В общем и целом эта политика носила относительно сбалансированный характер. Центр не отказывался от политики выравнивания социально-экономического развития регионов, хотя не проводил ее последовательно, поскольку ее не могли не искажать приоритетные интересы тех или иных элит, потребности в усиленном финансировании зон геополитического риска и социальной нестабильности. Занимаясь централизацией ряда налогов и акцизов, центр думал о компенсациях региональным бюджетам, не подрывая их основы. Наряду с этим осуществлялось опять таки централизованное финансирование по линии федеральных целевых программ и госпрограмм, фондов и прочих «институтов развития», субсидий и прочего. Для стимулирования инвестиционных процессов на местах создавали специальные режимы особых экономических зон, с недавних пор также – территорий опережающего развития, свободных портов и прочего. Все это превращало региональные власти и в агентов федеральной политики, и в партнеров федерального центра. Но все-таки интересы центра и федерального бюджета всегда и неизбежно имели свой приоритет. Сейчас актуален вопрос, выдержит ли эта система новое ухудшение финансово-экономической ситуации, которое постепенно прогрессирует в стране. Ведь во многом система возвращается в свое исходное, «перестроечное» состояние, когда централизованное распределение ресурсов уже не способно поддержать региональное развитие. При этом, однако, в отличие от того времени, пока нет «больших проектов», выступающих в качестве внятной альтернативы иерархической распределительной системе и желательно еще реалистичных. 

Судя по всему, отношения между центром и регионами в России продолжат свою инерционную эволюцию, предполагая те или иные эксперименты, но не меняя фундаментальные основания политической системы. Не исключено, что мы приближаемся к очередной развилке, где будет сделан выбор более принципиального свойства, между жесткой централизованной модификацией российской системы или же гибкой, передающей регионам больше прав и вместе с ними больше ответственности. С этой точки зрения наблюдаемые сейчас кризисные процессы могут сыграть свою историческую роль, хотя и вряд ли столь радикальную, как это случилось в начале тридцатилетия.